Smend, Rudolf (1972): Zur Frage der rechtlichen Möglichkeiten einer »Durchbrechung« der Kirchenordnung. Kirchenrechtliche Gutachten in den Jahren 1946–1969 (Jus Ecclesiasticum Bd. 14). München, S. 24 ff.

Artikel 59 entspricht im Wesentlichen dem bisherigen § 132 GO.¹# Absatz 1 legt zum einen fest, wer berechtigt ist, der Landessynode einen Gesetzentwurf vorzulegen, der von dieser als solcher zu behandeln ist. Zwar kann die Initiative zur Gesetzgebung im Rahmen der Eingänge nach der Geschäftsordnung der Landessynode²# auch von außen kommen, eine Pflicht zur Beratung und Beschlussfassung über einen entsprechenden Entwurf besteht aber nur, wenn dieser vom Landeskirchenrat oder aus der Mitte der Synode vorgelegt wurde.

Aus Absatz 1 ergibt sich außerdem, dass die Landessynode über keine Gesetze beschließen darf, deren Entwürfe nicht vom Landeskirchenrat oder aus der Mitte der Synode vorgelegt worden sind. Nach der Geschäftsordnung der Landessynode bedarf ein Gesetzentwurf aus der Mitte der Synode mindestens der Unterschriften von zehn Synodalen.³# Der Entwurf wird in die nächste ordentliche Tagung der Landessynode eingebracht,⁴# d.h., über Gesetzentwürfe aus der Mitte der Synode, die erst während einer laufenden Tagung vorgelegt werden, kann erst in der darauffolgenden beschlossen werden.⁵# In der Praxis sind Gesetzentwürfe aus der Mitte der Synode eher selten. Die weit überwiegende Zahl der Gesetze wird aufgrund von Vorlagen des Landeskirchenrates beschlossen, die wiederum vom Evangelischen Oberkirchenrat ausgearbeitet worden sind.⁶# Der Sinn dieser Regelungen besteht darin, dass gesetzgeberische »Schnellschüsse« verhindert werden sollen. Der Beschlussfassung über Gesetze muss deshalb eine abstimmungsfähige Vorlage zugrunde liegen.

Nicht ausgeschlossen ist, dass in der Landessynode über Gesetzentwürfe beraten wird, die noch nicht formell eingebracht sind, wie es z.B. im Zusammenhang mit der Neufassung der Grundordnung 2007 der Fall war.⁷# Den Beratungen lag zunächst nur ein Gesetzentwurf des Evangelischen Oberkirchenrates zugrunde.⁸# Die Landessynode als Ganze hatte in diesem Fall praktisch die Funktion einer »synodalen Begleitkommission«, wie sie auch sonst bei wichtigen und größeren Gesetzesvorhaben eingesetzt wird, um die Landessynode frühzeitig am Entstehungsprozess einer Vorlage zu beteiligen.⁹#

Absatz 2 unterstreicht den Rang und die Bedeutung der Grundordnung als »Verfassung« der Landeskirche,¹⁰# für deren Änderung höhere Hürden erforderlich sind, als dies bei einfachen Gesetzen oder Abstimmungen der Fall ist. Abweichend von der allgemeinen Abstimmungsregel in Art. 108 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 GO wird deshalb für Grundordnungsänderungen sowohl hinsichtlich der Beschlussfähigkeit als auch hinsichtlich der erforderlichen Stimmenzahl ein erhöhtes Quorum verlangt. Ähnlich wie eine staatliche Verfassung¹¹# zeichnet sich die Grundordnung daher durch eine gewisse »Änderungsresistenz« aus.

Zu beachten ist dabei, dass sich die notwendige Mehrheit von zwei Dritteln auf die Zahl der Mitglieder der Landessynode bezieht und nicht auf die Zahl der Anwesenden. Im Unterschied zur bisherigen Regelung in § 132 Abs. 2 GO ist die Bezugsgröße für die Berechnung aber nicht mehr die Zahl der »gesetzlich vorgeschriebenen stimmberechtigten Mitglieder der Landessynode«¹²#. Diese Bestimmung war zum einen missverständlich, weil die Landessynode ohnehin nur stimmberechtigte Mitglieder kennt. Hinzu kommt, dass die genaue Zahl der geseztlichen Mitglieder der Landessynode nicht feststeht, da diese hinsichtlich der Berufungen nicht festgeschrieben ist.¹³# Vor allem aber hatte die Regelung zur Folge, dass möglicherweise Synodale mitzurechnen waren, die es tatsächlich gar nicht gab. Ein solcher Fall konnte z.B. eintreten, wenn aufgrund von personellen Veränderungen während der Legislaturperiode Nachwahlen in einem Kirchenbezirk noch ausstanden. Um das zu vermeiden, stellt die neue Regelung bei der Berechnung auf die tatsächlich in Person existenten gewählten und berufenen Mitglieder der Landessynode ab.

Absatz 3 verbietet die sogenannte »Verfassungsdurchbrechung«, wie sie früher in der Landeskirche praktiziert worden ist. So wurde z.B. die »Rahmenordnung«¹⁴#, in der die Anstellungsvoraussetzungen für den kirchlichen Dienst geregelt sind, 1984 mit dem ausdrücklichen Hinweis¹⁵# beschlossen, dass sie Bestimmungen enthalte, die eine verfassungsändernde Mehrheit benötigten, weil sie von der Grundordnung abwichen. Das betraf den damaligen § 65 Abs. 1 GO, der nach seinem Wortlaut für die »weiteren Dienste in der Gemeinde« nur »geeignete und durch Ausbildung und Fortbildung zugerüstete Mitglieder der Landeskirche«¹⁶# zuließ. Durch die Rahmenordnung wurde die Möglichkeit geschaffen, unter bestimmten Voraussetzungen von der Mitgliedschaft in der Landeskirche als Anstellungsvoraussetzung abzusehen, ohne dass die Grundordnung geändert wurde.

Ein solches Vorgehen wurde damals im kirchlichen Bereich für zulässig gehalten. Rudolf Smend hat dies mit dem Hinweis begründet, die Kirchenverfassung sei gegenüber dem Kirchenwesen von unverhältnismäßig geringerer Bedeutung als die Staatsverfassung gegenüber der politischen Welt. Es entbehre daher der »inneren Begründung«¹⁷#, die Möglichkeit einer Durchbrechung der Kirchenordnung abzulehnen.

Die Landessynode hat entgegen dieser Auffassung mit dem Zwölften Kirchlichen Gesetz zur Änderung der Grundordnung vom 21. April 1996¹⁸# im damaligen § 132 Abs. 3 GO die Verfassungsdurchbrechung ausdrücklich ausgeschlossen.¹⁹# Mit Bezug auf die Grundordnung wurde aus der staatlichen Rechtsordnung wörtlich Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG übernommen, der bestimmt, dass das Grundgesetz nur durch ein Gesetz geändert werden kann, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt.²⁰# Diese Regelung gilt unverändert. Abweichungen von der Grundordnung durch ein einfaches Gesetz sind daher nur noch für besondere Gemeindeformen (Art. 30 Abs. 3, Satz 2 GO), in den Fällen der Erprobung neuer Ordnungen, Arbeits- und Organisationsformen durch befristete Erprobungsgesetze (Art. 62 Abs. 1 GO) oder Erprobungsverordnungen des Landeskirchenrates (Art. 62 Abs. 2 GO) möglich. Hinzugetreten ist im Jahre 2020 die Ausnahmebestimmung in Art. 59 a als Ermächtigungsgrundlage für Notfälle.

Das Verbot, Gesetze zu beschließen, die der Grundordnung widersprechen, ohne deren Wortlaut zu ändern, ist im Sinne ihrer normativen Steuerungskraft und der Rechtsklarheit zu begrüßen. Es verhindert, dass der geschriebene Verfassungstext und das materielle Verfassungsrecht auseinanderfallen.²¹# Ein Anliegen, das im kirchlichen Bereich nicht weniger berechtigt ist als im staalichen. Es hat im Übrigen die Konsequenz, dass die »Regelungsdichte« der Grundordnung so weit wie möglich auf das Wesentliche beschränkt sein sollte, um die notwendige Flexibilität des einfachen kirchlichen Gesetzgebers nicht zu stark zu beschränken. Das ist einer der Hintergründe für die Neufassung der Grundordnung 2007.²²#

Absatz 4 ist durch das Vierzehnte Kirchliche Gesetz zur Änderung der Grundordnung vom 26. April 2001²³# in die Grundordnung eingefügt worden. In der Sache geht er zurück auf die Errichtung einer Stiftung für die Versorgung der in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehenden Bediensteten und Hinterbliebenen der Landeskirche im Jahre 1999.²⁴# Das damalige Gesetz enthielt bereits die Bestimmung, dass eine Änderung des Stiftungszweckes sowie die Aufhebung der Stiftung von der Landessynode nur mit einer Zweidrittelmehrheit erfolgen kann. Der Finanzausschuss der Landessynode wollte verhindert wissen, »daß eine zufällige Mehrheit in dieses doch sehr grundlegende Werk hineinregieren kann«²⁵#. Durch die Bestimmung in Absatz 4 wird die Lücke geschlossen, dass das ganze Gesetz mit einfacher Mehrheit hätte wieder aufgehoben werden können. Auch dafür ist jetzt die verfassungsändernde Mehrheit nach Absatz 2 erforderlich.

Durch Absatz 4 wird außerdem klargestellt, dass auch eine Änderung des Stifungszweckes und eine Aufhebung der Stiftung der verfassungsändernen Mehrheit bedarf, also die Anwesenheit von mindestens drei Vierteln der Mitglieder der Landessynode erfordert.²⁶#